编者按：本文节选编译自2022年10月26日美国《政客》杂志(POLITICO)的文章，原标题：《美国的外交政策业余人士正在如何危害世界？》（How Foreign Policy Amateurs Endanger the World）。作者：Derek Leebaert ，哈佛/麻省理工学院季刊《国际安全》的创始编辑，曾在美国海军陆战队预备队任职，并创办了瑞士管理咨询公司管理联盟伙伴(MAP AG) 。他的最近一本书《即兴创作》在2020年获得了两年一度的杜鲁门图书奖。
核心提要：
1. 美国外交政策经常出现严重的错判，譬如时任肯尼迪总统国家安全顾问的邦迪1962年曾宣称美国能击溃越南，“伤亡人数甚至不会超过华盛顿每年车祸造成的伤亡”。错判的大部分原因在于美国政府采用猎官制任命了大量高级官员，导致外交政策业余主义之风的兴起。这套任命制度让邦迪之流顺风顺水，但也使美国在制定外交政策时存在很多错误动机。
2. 从肯尼迪担任总统开始，美国执政风格转变得更为鲁莽，非职业官员数量陡增。猎官制下的受任者往往来自学术界、律所、企业，而缺少国际事务相关经验，比如莉兹·切尼在2002年被任命负责近东地区事务时，她甚至对该地区一无所知。美国的公务和外交由此被削弱。
3. 一些非职业官员在诸如伊拉克战争和越南战争前，嘲笑专业人士害怕打仗、缺乏干劲，最终酿成苦果。猎官制催生出认为美国能够管理其他国家种族、意识形态和政治问题的幻想，对中美关系乃至全世界带来巨大危害。
4. 借助猎官制直接掌权的人，对危险和极端跃跃欲试，史学家雅各布·布克哈特称之为“紧急事件人”。继续放任白宫的猎官制，相当于在制定外交政策时掷骰子。但实际上人选问题几乎无法改善，顶多就是非职业官员和职业官员的比例会变化，这最终会降低其制定战略的能力。
拜登政府最近公布了新的国家安全战略，其中包含美国外交政策的宏伟目标：打败越发危险的俄罗斯和中国。为此，政策制定者认为美国必须“决定未来”。
（2022年10月13日，中国外交部发言人毛宁主持例行记者会，会上有记者就美国《国家安全战略》进行提问，毛宁表示，当今世界正经历百年未有之大变局，但和平与发展仍是时代的主题，也是人类社会的共同愿望。我们反对固守冷战思维和零和博弈等陈旧观念，也不赞成渲染地缘冲突、大国竞争。这些做法都与当今时代潮流和国际社会期待背道而驰，必定不受欢迎，终将遭到失败。——编者注）
决定未来是前美国国务卿康多莉扎·赖斯15年前的目标，这一设想并不如“重整中东”力度那么大，也没有那么高级，不像肯尼迪的国家安全顾问麦克乔治·邦迪1962年宣称的那样，美国能击溃越南，伤亡人数甚至不会超过华盛顿每年车祸造成的伤亡。但“决定未来”的设想确实符合美国一直以来的一种危险观念，即认为美国有足以随心所欲塑造世界的强大能力。
▎ 赖斯（1954年11月14日－），曾任美国国务卿及美国国家安全顾问；她是美国历史上第一位非裔女性国务卿，亦是就任此职的第二位非裔美国人（继科林·鲍威尔之后）以及第二位女性（继奥尔布赖特之后），同时也是第一位担任美国国家安全顾问的女性
▎ 麦克乔治·邦迪(1919年3月30日-1996年9月16日)，曾担任约翰·肯尼迪总统的美国国家安全顾问，并在1961年至1966年间担任林登·约翰逊的安全顾问；他是肯尼迪和约翰逊政府期间美国越南战争升级的主要设计师之一
在阿富汗和伊拉克战争中的失败或许让美国短暂地懊悔过，就像在越南战争之后那样。但这并不代表赖斯和邦迪这样严重的错判不会很快再次出现。毕竟，这些致命失误只是几十年来美国外交政策失误中最严重的几项。
为什么这么糟糕的想法会在美国外交政策的制定过程中出现？ 尤其是在其他发达民主国家很少出现的情况下。
大部分原因在于美国政府采用的任命制度，包括国家安全机构的人员任命。 白宫负责任命政府各部门约4000个高级官员的人选。而在外交政策和国防领域，来自行政机关以外的受任者往往具备更多学术界、律所、企业方面的经验，而非国际事务相关经验。
这种随心所欲的任命方式就导致官员 缺乏经验、急于行事，并催生出能够管理其他国家的种族、意识形态和政治问题的幻想 。
“我没想到会这么难，”赖斯针对伊拉克问题总结道，此前邦迪也承认越战比他预期的难得多。这套任命制度，让赖斯、邦迪之流顺风顺水，但也使美国在外交政策制定过程中存在很多错误动机，更容易被对手国操纵。
此外，猎官制存在更深的问题。 内阁成员以及几乎所有大使的影响力可能都比不过他们的下属，是这些下属们每天在国务院、五角大楼、国家安全委员会制定、实施决策。与其他任何一个严肃的国家不同，美国政府的这些执行岗位都可以通过猎官制任命，包括关系到战争与和平的关键职位，比如负责政策的国防部副部长、国务院顾问、负责国际安全的助理国防部长、负责政治与军事事务的国务院官员，其中大部分不用得到参议院确认。结果就是，每届政府或多或少都充斥着乱七八糟的人。
（猎官制，patronage system，又称政治分赃制，一种从19世纪起盛行于美国的政治制度，即在选举中获胜的政党和政治领袖，按照对于选举的贡献和人情世故，任命新政权公职人员，双方进行利益互换。——编者注）
▎ 猎官制（patronage system），图源：Political Dictionary
外交政策业余主义兴起
美国并非一直以来都如此鲁莽。肯尼迪就任后花了一千天才让这种鲁莽变成系统性的。
当然，杜鲁门和艾森豪威尔政府在此之前都有过很多失误，朝鲜战争是美国四次败战中的第一次。肯尼迪担任总统期间，鲁莽达到了新高度。突然之间，刺杀和核边缘政策成了手段，而处于戒备状态的战略导弹和轰炸机数量翻倍。肯尼迪还很骄傲派去越南的特种部队数量增加了6倍。
▎1961年，肯尼迪就任美国总统，美国特种部队进入越南，发动越南战争
美国执政风格为何突然转向？肯尼迪在任期间，美国各种军事力量成倍增加。任命职位数量陡增，各种各样背景的人很快填满了这些岗位。 比如大学教授们，此前他们大部分人担任的是国防顾问，突然成了正式官员。肯尼迪让他的国家安全顾问邦迪搬到白宫西翼办公室 （West Wing，是位于白宫西翼的一系列办公室群，其中美国总统日常办公的椭圆形办公室，供所有内阁成员开会讨论的内阁室，由总统与国家安全委员会一起处理涉及战争、恐怖袭击等突发紧急状况的战情室和罗斯福室等都坐落在这里。不过这里还有更多为总统各类助手、顾问准备的办公室，如白宫办公厅主任、白宫新闻发言人、国家安全事务助理、国内事务助理等。——编者注） ，年轻且充满干劲的邦迪在1961年1月上任。
▎美国曾以“The West Wing”（中译“白宫风云”）为名，拍摄过一部政治题材的电视连续剧，于1999年至2006年期间分七季放送播映；此剧场景设定在白宫西翼办公室，该处是虚构人物美国民主党总统约书亚·巴特勒的椭圆形办公室和总统高级幕僚办公区所在地
后来的多届政府继续错误地幻想美国凭借军事实力可以为所欲为，并且继续任命大学教授和智库研究员担任一线岗位，并未取得更好的效果。 诚然，在众多的自我欺骗以外，确实有很多伟大成就。比如，美国打败了苏联，形成了稳固的联盟，还短暂、集中且有效地干预了科索沃和科威特战争。但整个记录令人不寒而栗：除了败仗，还有与残暴的酋长和沙阿交好 （沙阿：shahs，统治者头衔。伊朗的最后一位沙阿是巴列维国王，他曾镇压政治异议者，曾受到美国支持——编者注） ，1970年看似与苏联缓和关系，接着却在80年代支持萨达姆·侯赛因。最严重的是，美国还在不断犯下更大的错误。
▎巴列维国王
如今，总统人事办公室负责任命635个国务院和国防部的岗位，几百个国土安全部的岗位，以及其他涉及到外交政策的岗位。 美国国家安全委有300多人，其中20%的高级别岗位是总统人事办公室任命的，其他来自于军队和各政府部门。
斯蒂芬·哈德利 于2005年接替赖斯担任国家安全顾问。在我2019年在华盛顿做了一个关于外交政策短板的讲座后，他为这种任命方式进行了声辩。整个行政机关由一人说了算，因而只有充分将国家机器按个人意愿塑造，总统才能最有效地行使权力，尤其是在外交领域，宪法赋予了总统极大自由度。
▎斯蒂芬·哈德利，生于1947年2月13日，曾在2005年至2009年期间担任第20任美国国家安全顾问，他在乔治·W·布什总统的第二任期内任职；哈德利在布什第一任期内担任副国家安全顾问；在此之前，哈德利在国防和国家安全领域担任过各种职务。他还担任过律师和私人执业顾问
因此，干劲十足、聪明、且受过良好教育的人就进入了这个任命体系。 比如现任国家安全顾问杰克·沙利文，之前是律师，2009年成为时任副总统拜登的首席国家安全助理；特朗普执政的4年，他一边教学一边提供政策咨询，一直到拜登当选总统为止。赖斯2001年第二次担任公职，此前在老布什执政时她在国安委工作过2年，中间她在斯坦福工作了10年。还有邦迪，在哈佛任教十余年后，在肯尼迪执政初期时首次担任公职。
▎ 杰克·沙利文，美国政策制定者，现任美国国家安全顾问，2016年希拉里·克林顿竞选美国总统活动高级政策顾问以及2020年乔·拜登竞选美国总统团队的高级政策顾问
在这个制度下，随着一届又一届选举，外行变成内行，哈德利不断升职——他是共和党人，1974年到1977年在国安委担任分析师，之后一直到1989年都在华盛顿做律师，在老布什政府又做了三年半的国防部助理部长。又做了很长一段时间律师后，小布什上任，2001年任命他为副国家安全委顾问。他推动了美国2003年入侵伊拉克，并因此接替赖斯。
像这样职业发展的人还有很多，他们都有足够的资质、强大的政治人脉以及成为国家安全文职官员或是制定外交政策的野心。 他们在行政机关工作的时间都少于按能力晋升的外事官员和公务员。
莉兹·切尼 在国会的高光任期之前，就是现行外交政策制定方式的代表，她体现了这类工作岗位不要求经验。莉兹·切尼1996年从法学院毕业，有政治人脉，2002年被任命为副助理国务卿。她的职权范围在近东地区，但她对该地区一无所知，上任时正值局势大乱。
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狗仔卡
发表于 2022-11-3 17:14
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